Ce qu'est réellement une COP

En novembre, je me rends à ma première COP. Avant cela, je me suis donné pour mission de comprendre comment ça fonctionne, et ce qui m'a surpris, c'est à quel point ma propre confusion était fondamentale.

COP signifie Conférence des Parties. Les Parties sont les pays qui ont signé le traité climatique de l'ONU, la UNFCCC, lors du Sommet de la Terre de Rio en 1992. Ce traité contient une clause qui explique tout ce qui a suivi : les Parties doivent se réunir chaque année pour examiner la mise en œuvre du traité. Cette réunion annuelle, c'est la COP. Elle a lieu chaque année depuis 1995, quand la première s'est tenue à Berlin, et elle se tient que le climat soit ou non dans l'actualité cette année-là.

Aujourd'hui, il y a 198 Parties, 197 pays plus l'Union européenne. Presque tous les pays du monde (on en compte 195 au total, selon le décompte habituel). C'est ce nombre qui distingue la COP de toute autre réunion sur le climat : personne d'autre ne réunit tout le monde dans la même salle.

Chaque traité a sa propre COP

Quelque chose que j'ai mis du temps à saisir : COP n'est pas le nom d'un événement. Chaque traité des Nations Unies a sa propre Conférence des Parties, et trois d'entre elles se sont réunies cette année. En août, la COP17 sur les terres et la désertification s'est tenue à Oulan-Bator. En octobre, la COP17 sur la biodiversité se réunit à Erevan, trois semaines avant Antalya. Les traités sur les produits chimiques et les déchets, les zones humides et le commerce de la faune sauvage ont également les leurs. Quand tout le monde parle de la COP en novembre, il s'agit de celle sur le climat.

Les COPs que vous connaissez déjà

Vous connaissez déjà plusieurs COP climatiques, vous ne les appelez tout simplement pas ainsi. Kyoto en 1997, c'était la COP3, la première fois que les pays développés acceptaient des objectifs d'émissions contraignants. Paris en 2015, c'était la COP21, où chaque pays s'est engagé dans son propre plan et où 1,5 °C est devenu le chiffre que tout le monde répète. Belém l'année dernière, c'était la COP30, dix ans après Paris et le moment de vérifier si tous ces plans s'additionnent. Pas encore. Antalya en novembre, c'est la COP31.

Entre Kyoto et Paris, quelque chose a changé qu'il vaut la peine de comprendre, car cela explique la COP d'aujourd'hui. Kyoto fonctionnait de haut en bas : des objectifs étaient assignés, ils étaient juridiquement contraignants, et ils ne s'appliquaient qu'aux pays développés. Élégant sur le papier, difficile dans la pratique. Les États-Unis l'ont signé sans jamais le ratifier, et un traité qui exclut les plus grands émetteurs de l'époque a un plafond intégré dès le départ.

Paris a inversé la logique. Plutôt que d'assigner des objectifs, le traité a demandé à chaque pays, développé ou en développement, de soumettre son propre plan et de revenir l'améliorer au fil du temps. L'obligation est plus souple, la couverture bien plus large, et c'est ce compromis qui fait qu'aujourd'hui presque tous les pays du monde sont dans la salle. Cela signifie aussi que le point dur a bougé. Avec Kyoto, le débat portait sur qui obtient quel chiffre. Depuis Paris, il porte sur la question de savoir si chacun fait vraiment ce qu'il a annoncé.

Jusqu'où va une décision de COP

On dit souvent que c'est à la COP que rien ne se décide. Pourtant, Kyoto et Paris ont bien été décidés lors d'une COP, tout comme les règles qui obligent les pays à déclarer leurs émissions. La confusion porte sur le périmètre.

Une COP décide de la manière dont le traité est mis en œuvre, ce qui signifie des règles, des rapports et des calendriers. Elle fixe des objectifs mondiaux par consensus des 198 Parties (à mon avis, c'est à la fois une vertu et un défaut : le consensus est ce qui donne son poids réel à une décision, puisque personne ne peut dire ensuite qu'elle lui a été imposée, et c'est aussi pourquoi un seul pays peut bloquer un texte jusqu'à quatre heures du matin le dernier jour). Elle décide de la façon dont le financement climatique est comptabilisé et de qui paie. Et elle décide qui accueille la prochaine.

Elle n'a aucun pouvoir sur ce que chaque pays fait chez lui, car c'est le propre plan de chaque Partie. Rien de ce qu'elle adopte n'est contraignant pour une entreprise ou une ville. Et elle ne peut forcer personne à tenir ses engagements. Une COP produit des engagements. La mise en œuvre, elle, se passe les cinquante autres semaines de l'année, ailleurs.

Cet écart est ce qui est intéressant, et c'est pourquoi j'écris ceci. Les salles de négociation représentent la plus petite partie d'une COP. Belém l'année dernière a accueilli 42 618 personnes sur place, et dans la liste des inscriptions, environ une sur cinq seulement appartenait à une délégation nationale. Les autres étaient des entreprises, des villes, des investisseurs, des ONG, des chercheurs et des journalistes, et ils étaient là parce qu'un traité seul ne construit rien.